Cuando uno oye las voces críticas del recién pronunciado discurso del doctor Leonel Fernández, no puede menos que maravillarse de la “sapiencia” jurídica universal de los actores principales de este país, incluida la gente humilde que emite sus juicios de manera muy apasionada en las calles y lugares de trabajo.
Sin entrar en una discusión que es eminentemente jurídica, ámbito del saber humano que no es de mi competencia, pienso que el discurso, a esta hora un poco viejo, tiene dos grandes ejes que ameritan una reflexión: primero, el planteamiento de que la reforma constitucional no debe estar en función de apetencias personales o aprobaciones subjetivas de encuestas de opinión.
Sencillamente porque, en este caso, razona Fernández, a cualquiera se le podría ocurrir reformarla para sus propios fines, sin tomar en consideración los intereses de Nación o de incuestionable trascendencia relevante. Con mayor razón si se trata de una Constitución muy joven que fue el producto de un gran esfuerzo nacional, plural y netamente democrático.
El Guardián de la Constitución
En este contexto, y aludiendo a dos coyunturas políticas en las que él fue renuente a una reforma constitucional cuyo único objetivo, como ahora, era allanarle el camino a la reelección (en realidad en 1998 no había condiciones para ganar la apuesta, y en 2011, luego de dos mandatos consecutivos, no era políticamente conveniente), Leonel se presenta como el guardián de la Ley de leyes: “La causa que asumimos es la del respeto por nuestra Constitución, la defensa de nuestra democracia y nuestro Estado de Derecho…Me siento en la obligación moral de ser su guardián, su vigilante y su centinela, al igual que todo el pueblo dominicano”.
La reforma que se propone, aunque busca establecer el modelo de dos elecciones consecutivas y el nunca jamás, siguiendo el modelo norteamericano, tiene como finalidad “transitoria” consignar que “…en el caso eventual de que el Presidente de la República actual, correspondiente al período 2012-2016, sea candidato presidencial para el período 2016-2020, no podrá presentarse para el siguiente y para ningún otro.¨
Visto lo uno y lo otro se puede notar entonces que la reforma no tiene, como señala el ex Presidente, como único propósito la reelección del actual Presidente, en tanto instituiría el modelo de dos elecciones consecutivas para permitirla.
Pero este razonable propósito Fernández lo ve como un mero pretexto para propiciar un mandato más del actual Presidente (disposición transitoria) supuestamente respondiendo a un reclamo de mayorías nacionales sustentado exclusivamente en una razón subjetiva y cambiante: los resultados de encuestas.
En otras palabras, si la reforma se hubiera hecho en cualquier otro momento tendría su más irrestricto apoyo; como se introduce el tema en los umbrales de unas elecciones generales, introduciendo en el proyecto de convocatoria “el caso eventual” de la reelección del Presidente Medina, merece todo su rechazo porque las Constituciones no deben modificarse por razones personales soterradas o no, sino por claras motivaciones superiores al margen de ellas.
A juicio de Fernández, ese camino podría conducir al derrotero de la vulnerabilidad y manipulación de las reglas del juego democrático o hacer peligrar la estabilidad y seguridad jurídica del Estado de Derecho. Pero si el único propósito es la reelección, igual entonces la reforma debería ser rechazada en cualquier otro momento de los tres primeros años de gestión gubernamental.
El Guardián parece quedarse sin Armas
Obviamente, al asumir públicamente el rol de Guardián de la Constitución a tiempo completo, inicialmente apuesta a que la fórmula Medina, fraguada en los términos indicados por la Comisión designada por el Comité Político, no pase en el Congreso pues cuenta allí con legisladores de su clan que muestran una cierta lealtad a su liderazgo.
Esa fidelidad, en el momento en que escribimos estas líneas, se resquebraja totalmente por un acuerdo entre ambos líderes y el Proyecto de convocatoria se aprueba por unanimidad en segunda lectura en el Senado de la República.
Lo cierto es que si fuera un auténtico Guardián de la Constitución tal acuerdo, cuyas interioridades al margen del tema principal desconocemos, nunca debió tener lugar: sencillamente no modifica nada del contenido del Proyecto Convocatoria aprobado ya en Senado por lo que, consecuentemente, según sus propios razonamientos, su objetivo nodal sigue siendo la reelección (y su rol de Guardián no debería cesar tan abruptamente en apenas cuatro días).
Muchos comentan que ha mediado el soborno multimillonario. Sin embargo, ¿por qué no suponer que, ante la amenaza de expulsión por desobediencia a su CC, los legisladores “leonelistas” finalmente decidieron renunciar a su inicial postura anti reeleccionista?
El acatamiento del mandato de su CC, excluida la posibilidad de un Referéndum aprobatorio, es la vía menos traumática y la mejor garantía de cumplimiento del procedimiento constitucional.
Creemos que, en la actual coyuntura, ser un genuino defensor de la Constitución implicaría: a) velar porque se cumpla el procedimiento constitucional de la forma más rigurosa posible; b) no ser propiciador de interferencias tramposas para que los partidarios de las posiciones encontradas cambien de parecer; c) acatar la decisión del CC para evitar afectar la estabilidad del sistema de partidos, que es parte del sistema democrático, y la integridad del PLD, que es componente fundamental del sistema de partidos.
Es precisamente el objetivo que dice perseguir Fernández: evitar males mayores para la continuidad democrática, pero sin los aspavientos extravagantes de su devoción sagrada por la Constitución y su discurso por una reforma más integral y ajustada a demandas nacionales objetivas.
El Camino Escabroso de la Reforma de Leonel
El segundo eje, es que el ex Presidente se declara reeleccionista y, bajo sus rígidas condicionalidades, “partidario” de que no se cierre el camino al Presidente Medina.
Propone una vía alternativa a la fórmula contenida en el Proyecto de Convocatoria avanzado por instrucciones del Comité Político del PLD, que es lo mismo que decir por la mayoría bajo el liderazgo de Danilo Medina en esa instancia decisoria del PLD. Ella, a juicio de sus promotores, guarda perfecta sintonía con las disposiciones constitucionales consagradas en los capítulos I y II del Título XIV de la Carta Magna.
Fernández se inclina, como se ha señalado, a favor de que las modificaciones a la Carta Magna se formulen cuando no tengan por objeto beneficiar al Presidente en funciones, aunque en esta ocasión, vista la alta aprobación popular del incumbente, no tiene objeciones, siempre que se deje claro que una Reforma Constitucional debe suponer, por fuerza, una fórmula algo escabrosa (incrementar su rigidez, dice), no fácil y alegre: “Más aún-apunta-, considero que en casos de trascendencia tal, como el de una modificación a la Carta Magna, que involucra el interés de la Nación, la fórmula más adecuada y eficaz para salir hacia adelante, es mediante el diálogo, la construcción de consensos y la unificación de criterios, tanto dentro del propio Partido, como en toda la sociedad”.
Los Planteamientos del Camino Escabroso
Fernández se la puso difícil al otro bando. Su consentimiento a la Reforma pasa por el cumplimiento de varias condiciones, algunas de difícil tratamiento práctico, a saber:
¿Ley Orgánica o Ley que no requiere mayoría calificada?
a) Lo primero, no desconocer que la ley que convoca a la Asamblea Nacional Revisora es una ley orgánica, “…la cual, por consiguiente, requiere de la aprobación de las dos terceras partes de los presentes, tanto del Senado como de la Cámara de Diputados”.
De acuerdo con Fernández, el hecho de que la misma Constitución requiera la presencia de esa cantidad de legisladores para declarar la necesidad de la Reforma, le imprime un carácter orgánico, es decir, se trata de un tipo de ley que exige, entre otras cosas, una amplia mayoría congresual (por tratarse de temas muy sensibles para la sociedad) y la mayor rigidez en la regulación, o lo que es lo mismo, que no pueda ser modificada con facilidad o por voluntad unilateral del Ejecutivo.
No obstante, el Artículo 269 no deja lugar a dudas cuando establece: “Esta Constitución podrá ser reformada (en general, no explicita la materia de la modificación) si la proposición de la reforma se presenta al Congreso Nacional con el apoyo de la tercera parte de los miembros de una u otra cámara, o si es sometida por el Poder Ejecutivo”.
Luego de transcurridos 15 días de publicación de la ley será declarada la necesidad de la Reforma, la decisión final sobre ella resultará de la mayoría de las dos terceras partes de los votos emitidos en la Asamblea Revisora.
Consecuentemente, para agotar el procedimiento constitucional de la convocatoria se requiere el apoyo de la tercera parte (33.3%) de una u otra cámara o, en su defecto, el sometimiento directo del Ejecutivo; la decisión final sobre la reforma avanzada deberá contar con el 66.6% (dos terceras partes) de los votos del Congreso funcionando en calidad de Asamblea Revisora.
En otras palabras, la modificación del Artículo 124 sólo requiere la mayoría absoluta de ambas cámaras legislativas, es decir, la mitad más uno de la matrícula presente en la sesión de trabajo.
De hecho, en la aprobación de la ley que declara la necesidad de la reforma se sigue el mismo procedimiento que el utilizado para las leyes ordinarias. Por tanto, no se requiere ningún tipo de mayoría calificada, salvo si se realiza una declaratoria de urgencia.
¿Cuál es la lectura simple? El proyecto de reforma deberá ser aprobado por la tercera parte de votos de una u otra cámara; y, en caso de que existiese declaratoria previa de urgencia, se requeriría entonces el voto de las dos terceras partes de los votos en su segunda discusión.
Por otro lado, la discusión sobre el carácter orgánico u ordinario de la ley de convocatoria, pudo haberse eliminado si el propio Ejecutivo la hubiera enviado, declarando tempranamente sus intenciones reeleccionistas, agotando solo un procedimiento de consulta al CC en el que todos sabemos que el Presidente tiene mayoría absoluta.
Haber procedido de este modo hubiera sido más correcto y hasta más legítimo: el Poder Ejecutivo es ejercido en nombre del Pueblo, en el cual reside la soberanía de la Nación; el Comité Político es la instancia decisoria superior de un Partido Político en el que no reside la soberanía de la Nación, sino el mando supremo del Partido en base a determinados principios estatutarios.
Si la Decisión Congresual no cumple el Procedimiento, puede anularse
Finalmente, existen mecanismos institucionales para anular cualquier decisión congresual que se sospeche sea violatoria de las reglas de juego constitucionales.
En efecto, la ley que declara la necesidad de la reforma puede ser declarada inconstitucional si no se han respetado los procedimientos constitucionales.
La Suprema Corte de Justicia, en sentencia pronunciada el 3 de enero del año 2002, estableció lo siguiente: "que la referida ley que declara la necesidad de la reforma es una norma jurídica de carácter adjetivo susceptible de ser atacada por una acción directa de inconstitucionalidad, que difiere de las demás leyes votadas por el Congreso Nacional, únicamente, en que debe ser propuesta con el apoyo de la tercera parte de los miembros de una y otra Cámara, o sometida por el Poder Ejecutivo, y en que no podrá ser observada por éste".
¿Es necesaria la Legitimación Popular?
b) Fernández planteó que la Reforma debe suponer un mecanismo de legitimación popular, o más exactamente, de un Referéndum aprobatorio, que es una de las expresiones más conocidas de la llamada democracia directa.
Fernández se inclinaría “reverentemente” ante los resultados de un ejercicio tal e inclusive participaría personalmente para garantizar la más amplia participación del pueblo soberano en la consulta: “Yo mismo me sumaría con entusiasmo a esa gran jornada cívica.
Recorrería el país nuevamente, junto a todo el que se sienta identificado conmigo, en favor de que el pueblo manifieste su voluntad en favor del cambio a la Constitución”.
Parecería que la reforma puede ser exclusivamente reeleccionista o tratar exclusivamente sobre este tema, siempre que sea legitimada mediante referendo aprobatorio.
De nuevo, el proyecto de reforma no tiene que ser integral y abarcar tópicos de interés nacional o prioridades sectoriales de primer orden. Simplemente la determinación de reelegirse de un Presidente debe ser refrendada por el pueblo en una consulta amplia, participativa y transparente. La función del Guardián terminaría con un referendo, con el “si” mayoritario de las mayorías nacionales.
No obstante, los reeleccionistas siempre temieron seguir este camino: por un lado, Fernández, como todo gran líder, tiene un voto duro, un mínimo seguro de 30-35% del electorado, y es difícil suponer que llame a votar “si” en el referéndum aprobatorio, con mayor razón luego de lo que muchos consideran fue una humillación pública a su liderazgo lo ocurrido en el Comité Político.
Esto, sin contar la campaña de descrédito montada en su contra desde gradas todavía no claramente identificadas (aunque insinuadas en su discurso).
Igualmente, no creemos que la oposición llame a sus miembros a inclinarse por el “si” porque saben que no derrotarían en ningún escenario posible a Medina.
Es más, prefieren como contrincante a Fernández quien, luego de la intensa campaña de desdoro en su contra, no es visto con buenos ojos por grandes contingentes de la población electoral dominicana (ello es perceptible en las calles, lugares de trabajo y recreo).
Finalmente, habría que considerar el costo del referéndum, estimado en 1000 o 1500 millones de pesos, en medio de una situación financiera del Gobierno que no es muy halagüeña.
En todo caso, la visión de un referéndum con Fernández a la cabeza animando a las masas y una oposición temerosa de un candidato duro de vencer, no parece para nada atractivo para el bloque reeleccionista.
Ellos podrían perder la legitimidad de un proceso que no necesita mucho de la misma en el Congreso. No es verdad que Medina ganaría el Referéndum con más del 70%; esa afirmación es producto de la politiquería y la borrachera de las encuestas.
De acuerdo con la última, Medina comienza a perder puntos lo que no significa que, de reelegirse, sea el favorito en primera vuelta.
¿Es necesaria la realización de un Referéndum aprobatorio para legitimar la reforma constitucional?
Ciertamente, la Constitución de la República contempla la figura del referéndum o referendo aprobatorio cuando la reforma verse sobre derechos, garantías fundamentales y deberes, ordenamiento territorial y municipal, régimen de nacionalidad, ciudadanía y extranjería y el régimen de la moneda.
Esta disposición hace también referencia a la necesidad de referendo cuando se trate “…de los procedimientos de reforma instituidos en esta Constitución…”, que no es lo mismo ni equivalente a una reforma del período constitucional, tema que por lo demás no entra dentro de los ámbitos indicados.
En este caso, lo que propone Fernández es más bien un Referéndum Facultativo, no obligatorio, es decir, de una acción de legitimización en el que la consulta popular no es necesaria para la validez de la decisión de que se trate, decisión que, por tanto, podría adoptarse sin dicha consulta.
Como se ha señalado, iniciar ante la JCE un Referéndum Facultativo implicaría la erogación de cientos millones de pesos de gastos directos, además del sometimiento de la Nación al estrés de dos consultas casi consecutivas.
En algunas legislaciones modernas también existe el Referéndum Prospectivo que se aplica en las ocasiones excepcionales en que pudiera advertirse una desviación por parte de los representantes respecto de los deseos y necesidades del pueblo representado.
En este caso, otorga al Jefe de Estado un medio, como se establece por ejemplo en España, "para que pueda ponerse en contacto directo con el pueblo sin la intermediación de los representantes legales de éste".
Completar el Proyecto de Ley de Convocatoria
c) De acuerdo con Fernández, “…el Proyecto de Ley es insuficiente, y por lo tanto, inaceptable, por el riesgo y la inseguridad que implica para la supervivencia de nuestras instituciones democráticas”. Luego del acuerdo, el Proyecto de Ley es suficiente y aceptable.
En este sentido, sugiere, para no inmolar a la Constitución y exponernos a una situación “catastrófica” en términos institucionales y de estabilidad, lo siguiente:
1) Reformar el Artículo 270 del texto constitucional, “para que en lo sucesivo, en forma directa, señale que la Ley de Convocatoria a la Asamblea Nacional Revisora debe ser aprobada, ni siquiera como una ley orgánica, sino como una ley especial, con las tres cuartas partes de la matrícula de ambas cámaras”.
2) Someter a modificación “el artículo 271, para establecer que en lo sucesivo, si la reforma constitucional versa sobre el mandato de elección constitucional del Presidente de la República, la decisión deberá adoptarse también por la mayoría de las tres cuartas partes de los miembros de la Asamblea Revisora”.
3) Someter al Congreso Nacional, “para que rija en lo adelante, la ley que dispone la Consulta Popular, para que pueda modificarse la Constitución conforme al artículo 210 de la misma” (que dictamina que las consultas populares para los fines estipulados en la Constitución sean regidas por una ley sobre las condiciones de su celebración bajos cierta condicionalidades, AL).
4) En cuanto a la celebración del referendo aprobatorio, previsto en el artículo 272, “la propuesta es que el número de electores se eleve del 30 al 60 por ciento de los inscritos en el registro electoral, para de esa manera hacerlo más participativo y democrático”.
Estas propuestas definen una reforma integral de la Constitución en torno al tema de la reelección, el período del mandato presidencial y el mecanismo de democracia directa que es el referendo.
Nos parece pertinente. Pero faltando un año para las elecciones, tal propuesta requiere de la conformación de un equipo de expertos juristas y una amplia consulta en distintos estamentos clave del quehacer nacional.
No es posible hacer todo ello en un año, lo cual es otra forma de negar la reelección, es decir, incrementar la complejidad en contenidos de la reforma implicaría por necesidad más tiempo, más sosiego, más reflexión y una seria ponderación de las opiniones de los grupos de interés nacionales.
Negar que seguir el procedimiento constitucional establecido es suficiente para la reelección del Presidente Medina, no es una postura asimilable por la gente pensante.
Negar la reforma siguiendo el curso establecido por la propia Constitución, es sencillamente inadmisible. Elevar el nivel de complejidad del documento de convocatoria de reforma enarbolando la consigna de salvar la Patria, es un recurso inteligente pero inaceptable que procura abrir paso a la candidatura de Leonel Fernández.
Creemos que su discurso le hizo daño, debilitó más su liderazgo. Se impuso la autoridad de Medina en el CC y éste impuso la suya en el Congreso. Los arreglos constitucionales avanzan para permitir la reelección y no ocurrirá ninguna catástrofe ni la Nación caerá en el abismo.
